ביום 26 במרץ 2026, פרסם אגף הפיקוח על יצוא דו שימושי במשרד הכלכלה ("משרד הכלכלה") טיוטת חוק חדשה להסדרת פעילויות הקשורות ליצוא דו-שימושי. הצעת החוק, שכותרתה "חוק אסדרת סחר חוץ: פיקוח על הייצוא הדו-שימושי האזרחי והאב"כ, התשפ"ו-2026" ("הצעת חוק היצוא הדו-שימושי" או "הצעת החוק"), מכוונת לשינוי מהותי במשטר הפיקוח על היצוא האזרחי בישראל, באמצעות החלפת תלאי החקיקה הקיימת במסגרת רגולטורית אחת מקיפה ומודרנית התואמת סטנדרטים בינלאומיים. עדכון לקוחות זה מציג סקירה תמציתית של הרקע להצעת החוק, הוראותיה העיקריות, השלכותיה על בעלי עניין שונים, וכן צעדים מומלצים בטווח הקצר לקראת חקיקתה.
הצעת החוק פורסמה כטיוטה הפתוחה להערות הציבור עד ליום 25 באפריל 2026. חשוב לנצל את השבועות הקרובים להגשת הערות, תוך התמקדות, בין היתר, בהיתכנות תפעולית של החוק המוצע, בלוחות זמנים, בשאלות של תחולת החוק, בקריטריונים לפטורים ובהשפעה המעשית של הרחבת סמכויות האכיפה והעיצומים. במקרים רבים, מעורבות בשלבים מוקדמים היא חלון ההזדמנות היעיל ביותר להשפיע על המתווה הסופי של המשטר החדש בטרם יתקדם להליך החקיקה.
הרקע להצעת החוק: מודרניזציה של מסגרת הפיקוח על היצוא האזרחי בישראל
מסגרת הפיקוח על יצוא דו-שימושי אזרחי הנוכחית בישראל, המורכבת מצו היבוא והיצוא (פיקוח על יצוא טובין, שירותים וטכנולוגיה דו-שימושיים), תשס"ו – 2006 ומצו היבוא והיצוא (פיקוח על יצוא בתחום הכימי, ביולוגי והגרעיני), תשס"ד – 2004, נחשבת למיושנת ולבלתי מספקת לצורך התמודדות עם מורכבויות המציאות הגיאופוליטית והטכנולוגית המודרנית. למסגרת הפיקוח הקיימת חסרים כלים רגולטוריים הנדרשים לפיקוח אפקטיבי בסביבה הנוכחית. ספציפית, בין המניעים העיקריים לשינוי חקיקתי זה ניכרים הגורמים הבאים:
- התאמה להתפתחויות טכנולוגיות: הקצב המהיר של ההתפתחויות הטכנולוגיות מחייב מסגרת גמישה המסוגלת להתמודד עם טכנולוגיות מתפתחות בקצב מהיר יותר מזה המתאפשר במסגרת הסדרים רב-לאומיים כגון הסדר ואסנאר. הצעת החוק מרחיבה באופן משמעותי את רשימות הפיקוח תחת משרד הכלכלה הרבה מעבר לרשימות שהסדרים הבינלאומיים הבסיסיים שעליהם נשענת המסגרת הקיימת. ההרחבה באה לידי ביטוי בהוספת רשימת פיקוח ישראלית עצמאית, באמצעות סעיפי catch-all, ובאמצעות פיקוח על מגוון פעילויות הקשורות ליצוא שאינן נכללות בהסדרים רב-צדדיים מסורתיים.
- התמודדות עם סיכונים גיאופוליטיים, כלכליים וביטחוניים הנובעים מאי-ציות: להערכת משרד הכלכלה, תחת מסגרת הפיקוח הנוכחית חלק ניכר מפעילות היצוא הדו-שימושי האזרחי עשוי להתבצע ללא הרישיונות הנדרשים, וכיום אין בידי משרד הכלכלה ארגז כלים רגולטורי מספק לאכיפה מודרנית ויעילה. משטר פיקוח חלש, או כזה הנתפס כחלש, עלול לפגוע ביחסי החוץ ולהקשות על גישה לטכנולוגיות קריטיות. בנוסף, ככל ששותפות הסחר של ישראל מגבירות שימוש במסגרות הפיקוח על יצוא כאמצעי להשתת סנקציות, יצואנים שיעקפו סנקציות כאמור עלולים להיחשף להכללה ברשימות שחורות ולשיבושי סחר, העשויים לגרום לנזק משמעותי למוניטין ולפגיעה בכלכלה הישראלית.
- ייעול ובהירות: הצעת החוק נועדה לרכז עקרונות ליבה תחת מסגרת נורמטיבית אחת ולהוסיף כלים החסרים בחקיקה הקיימת.
הוראות מרכזיות בהצעת חוק היצוא הדו-שימושי
1. על מי יחול החוק
- יצואנים בעלי זיקה ליצוא מישראל: חובת הרישוי הבסיסית מנוסחת באופן רחב וחלה על "כל אדם" המייצא מישראל פריט דו-שימושי מפוקח, למעט אלו המפוקחים במסגרת חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני (סעיף 3). חובת הרישוי ליצוא מישראל עשויה לחול הן על מי שמכוון משלוח כאמור מתוך ישראל והן על מי שמכוון אותו מחוצה לה.
- תושבי ישראל ותאגידים ישראליים: הצעת החוק מציעה לפקח על פעולות תיווך בין גורמי חוץ של תושב או תאגיד ישראלי בנוגע לפריט מפוקח, לרבות כאשר הפעילות מתבצעת מחוץ לישראל (סעיף 5). בטיוטה, "תאגיד ישראלי" מוגדר כתאגיד שהתאגד בישראל, או כתאגיד שמרכז עסקיו בישראל ונשלט, במישרין או בעקיפין, על ידי אזרח ישראלי או תושב ישראל.
- כל גורם המעורב בשילוח מעבר דרך ישראל: מאחר שהצעת החוק מפקחת גם על שטעון, במקרים מסוימים, היא עשויה לחול בעקיפין גם על גורמים זרים המעורבים בשטעון.
- כל אדם המספק סיוע טכני כהגדרתו: הצעת החוק מטילה מגבלות רחבות היקף על תמיכה טכנית על ידי "כל אדם" ביחס ל"פריטים שאינם כלולים ברשימת הפיקוח הדו-שימושית". זאת בקשר לרשימה מוגבלת של שימושי קצה ומשתמשי קצה.
אף שטיוטת החוק ממוקדת ביצואנים מבוססי ישראל ובגורמים ישראליים, השילוב בין לשון רחבה של חובת רישוי יצוא לבין הסדרת פעילויות מסוימות שעשויות להתבצע מחוץ לישראל על ידי אזרחים, תושבים או תאגידים ישראליים, עלול להרחיב את חובות הציות מעבר ליצוא מקומי גרידא; לפיכך, ראוי כי בעלי עניין ישראליים וזרים כאחד יבחנו את השלכותיה באופן מדוקדק.
2. אילו פריטים מפוקחים לפי הצעת חוק היצוא הדו-שימושי
הצעת החוק מבחינה בין "פריטים דו-שימושיים מפוקחים" לבין "פריטים דו-שימושיים שאינם מפוקחים", אשר עשויים להפוך לכפופים לחובת רישוי באמצעות מנגנון" catch-all".
לפי ההגדרות שבסעיף 2 להצעת החוק, “פריטים דו-שימושיים מפוקחים” הם פריטים המנויים ב"רשימה" הישראלית. הרשימה עצמה מבוססת כיום על רשימות הפיקוח של משטרים ואמנות בינלאומיים המוזכרים בתוספת הראשונה, וכוללת כיום את הסדר ואסנאר (טובין וטכנולוגיות דו-שימושיים), קבוצת אוסטרליה (פריטים הקשורים לכימיה/ביולוגיה, לרבות פריטים דו-שימושיים רלוונטיים), קבוצת ספקי הגרעין – NSG חלקים 1 ו-2 (פריטים גרעיניים ופריטים דו-שימושיים הקשורים לגרעין), וכן לוחות הזמנים של אמנת הנשק הכימי (CWC). עם זאת, סעיף 49 להצעת החוק מאפשר להרחיב את הרשימה על ידי השר הממונה באמצעות הליך בין-משרדי.
בנוסף, סעיף 4 להצעת החוק מעניק סמכות "catch-all" רחבה לפיקוח על פריטים נוספים, אשר מוגדרים כ"פריטים דו-שימושיים שאינם מפוקחים". פריטים כאמור הופכים למפוקחים אם הרשות המוסמכת מודיעה ליצואן כי הפריט נופל בגדר תרחישי שימוש קצה או משתמש קצה עתירי סיכון, ובכלל זה כאשר:
- הפריט עשוי לתרום לפיתוח נשק אטומי, ביולוגי או כימי
- היצוא עשוי להפר סנקציות של מועצת הביטחון של האו"ם
- היצוא עשוי לעקוף סנקציות אחרות
- הפריט עשוי לתמוך בפעילות טרור
- הפריט עשוי לשמש כרכיב או כחלק חילוף של פריט שיוצא שלא כדין
נוסף על כך, סעיף 4(ב) קובע אמת מידה של ידיעה, האוסרת על יצוא פריטים כאמור גם ללא הודעה מוקדמת, מקום שבו היצואן ידע או שהיה עליו לדעת על סיכונים כאמור.
3. מה נחשב "יצוא" לצורכי רישוי
באופן מפתיע, הצעת החוק איננה כוללת הגדרה למונח "יצוא". עם זאת, סעיף 2 לחוק כולל הגדרה ל "יצוא תוכנה וטכנולוגיה מפוקחות", הכוללת יצוא פיזי מסורתי אל מחוץ לישראל והן פעולות בתוך ישראל, כדלקמן:
- העברות מישראל אל מחוץ לישראל של טכנולוגיה או תוכנה מפוקחות "בכל דרך", לרבות בשידור אלקטרוני.
- העברות המתרחשות בתוך ישראל, במישרין או בעקיפין, אל:
o אדם שאינו אזרח ישראלי; או
o אדם שאינו תושב ישראל; או
o תאגיד חוץ.
בהגדרה זו משולבים מספר חריגים, אשר בפועל מוציאים סוגי העברות מסוימים מגדר "יצוא", כגון יצוא של פריטים המצויים בנחלת הכלל, מחקר מדעי בסיסי, ותוכנות קוד פתוח מסוימות. נוסחם הנוכחי של חריגים אלה אינו לגמרי חופף ל"הערת הטכנולוגיה הכללית" ו"הערת התוכנה הכללית" המוכרות מהסדר ואסנאר ומההסדרים הבינלאומיים שעליהם מבוססת "הרשימה" האמורה לעיל.
4. חובות רישוי ודיווח
- הקשורות ליצוא:
לפי הצעת החוק, חובות הרישוי ו/או הדיווח אינן חלות אך ורק על יצוא ישיר מישראל, אלא גם על הפעילויות הבאות:
- תיווך בין גורמי חוץ (סעיף 5) בנוגע ל"פריטים דו-שימושיים מפוקחים" או בנוגע לסיוע טכני, על ידי תושבי ישראל או תאגידים ישראליים, מקום שבו משרד הכלכלה הודיע על דרישת רישוי כאמור על בסיס קריטריוני משתמש הקצה/שימוש הקצה שבסעיף 4, או כאשר קיים חשד סביר שהפעילות מערבת משתמש קצה או שימוש קצה אסור לפי סעיף 4 להצעת החוק.
- שטעון (סעיף 6) של כל פריט – בין אם "פריט דו-שימושי מפוקח" ובין אם "פריט דו-שימושי שאינו מפוקח" – כאשר קיים חשד סביר כי הפעילות מערבת משתמש קצה או שימוש קצה אסור לפי סעיף 4 להצעת החוק. בנוסף, הצעת החוק מעניקה למשרד הכלכלה ולרשויות המכס בישראל סמכויות עיכוב/תפיסה לגבי טובין שקיים חשד כי הם עומדים בקריטריונים של משתמש קצה/שימוש קצה אסור לפי סעיף 4.
- סיוע טכני (סעיף 7) בנוגע ל"פריטים דו-שימושיים מפוקחים", מקום שבו משרד הכלכלה הודיע על דרישת רישוי כאמור על בסיס קריטריוני משתמש הקצה/שימוש הקצה שבסעיף 4, או כאשר קיים חשד סביר כי הפעילות מערבת משתמש קצה או שימוש קצה אסור לפי סעיף 4 להצעת החוק.
- רישוי יצוא בסיסי (סעיף 3): אין לייצא פריט דו-שימושי מפוקח ללא רישיון יצוא תקף (אלא אם הפריט כפוף לחוק הפיקוח על יצוא ביטחוני).
- חובות רישוי ודיווח במסגרת catch-all (סעיף 4): משרד הכלכלה רשאי לפקח על יצוא "פריטים דו-שימושיים שאינם מפוקחים" בתנאים מסויימים , כפי שצוין לעיל, וכן חלה חובת דיווח אקטיבית מקום שיצואן חושש כי מתקיימים תנאים אלו.
- רישוי/דיווח על פעילויות נוספות הקשורות ליצוא: לפי הצעת החוק, חובות הרישוי ו/או הדיווח אינן חלות אך ורק על יצוא ישיר מישראל, אלא גם על הפעילויות הבאות:
- תיווך בין גורמי חוץ (סעיף 5) בנוגע ל"פריטים דו-שימושיים מפוקחים" או בנוגע לסיוע טכני, על ידי תושבי ישראל או תאגידים ישראליים, מקום שבו משרד הכלכלה הודיע על דרישת רישוי כאמור על בסיס קריטריוני משתמש הקצה/שימוש הקצה שבסעיף 4, או כאשר קיים חשד סביר שהפעילות מערבת משתמש קצה או שימוש קצה אסור לפי סעיף 4 להצעת החוק.
- שטעון (סעיף 6) של כל פריט – בין אם "פריט דו-שימושי מפוקח" ובין אם "פריט דו-שימושי שאינו מפוקח" – כאשר קיים חשד סביר כי הפעילות מערבת משתמש קצה או שימוש קצה אסור לפי סעיף 4 להצעת החוק. בנוסף, הצעת החוק מעניקה למשרד הכלכלה ולרשויות המכס בישראל סמכויות עיכוב/תפיסה לגבי טובין שקיים חשד כי הם עומדים בקריטריונים של משתמש קצה/שימוש קצה אסור לפי סעיף 4.
- סיוע טכני (סעיף 7) בנוגע ל"פריטים דו-שימושיים מפוקחים", מקום שבו משרד הכלכלה הודיע על דרישת רישוי כאמור על בסיס קריטריוני משתמש הקצה/שימוש הקצה שבסעיף 4, או כאשר קיים חשד סביר כי הפעילות מערבת משתמש קצה או שימוש קצה אסור לפי סעיף 4 להצעת החוק.
5. מנגנוני "שחרור" דה-פקטו – רישיונות רחבים
לצד ההרחבה המשמעותית של היקף חובת הרישוי, הצעת החוק מניחה את היסודות למספר סוגים של מנגנוני "שחרור" שעשויים להפחית את נטל הרישוי לגבי יצוא בסיכון נמוך.
אחת הגמישויות המרכזיות בהצעת החוק היא כי ראש אגף הפיקוח על יצוא דו שימושי במשרד הכלכלה ("ראש האגף") מוסמך במפורש לקבוע מתי רישיון יצוא יוגבל לעסקה מסוימת, ומתי ניתן יהיה להנפיקו במתכונת שאינה מוגבלת לעסקה מסוימת (סעיף 8). בפרט, הצעת החוק קובעת כי רישיון שאינו מוגבל לעסקה מסוימת יכול להיות תחום באמצעות פרמטרים מוגדרים – לרבות מדינות יעד מסוימות, תקופת זמן מוגדרת, מטרה/שימוש קצה מוגדרים, או ספק מוגדר. סמכות זו עשויה לאפשר ליצואנים לפעול מכוח "רישיון רחב" המכסה משלוחים מרובים, מכירות מרובות, ואולי אף משתמשי קצה מרובים, ובלבד שהיצוא ייוותר בגדרי מסגרת הרישיון כפי שנקבע על ידי הרגולטור; החלטות ראש האגף בקטגוריות רישוי אלה חייבות להתפרסם באתר המשרד.
בנוסף, ראש האגף מוסמך לפטור מרישוי פעילויות המתוארות בתוספת השלישית להצעת החוק. התוספת השלישית כוללת רשימה סגורה של פעילויות מסוימות, כגון יצוא זמני לצורכי הדגמה, וכן פטור פתוח יותר עבור פריטים מסוימים בסיכון נמוך המיוצאים למדינות בסיכון נמוך, בכפוף לחובות דיווח מסוימות, שייקבעו על ידי ראש האגף לאחר היוועצות בין-משרדית מסוימת. טרם הובהר אילו פריטים ואילו מדינות ייהנו מפטורים אלה.
6. סמכויות פיקוח, ביקורת ואכיפה
הצעת החוק צפויה להרחיב באופן משמעותי את ארגז הכלים הפיקוחי והאכיפתי של משרד הכלכלה, בין היתר, תוך הקניית סמכויות לדרישת מידע, ביקורות, אמצעי חקירה ועיצומים מנהליים.
ראשית, אגף הפיקוח יהיה רשאי לדרוש מיצואנים לספק מידע וכן חומרים משלימים הן במסגרת בקשת רישיון והן, וחשוב מכך, גם כאשר לא הוגשה כל בקשה, אם ישנו יסוד סביר לחשוד שהיצואן מתכוון לייצא פריטים מפוקחים או ניסה לייצאם. סמכות זו כוללת דרישה למסמכים ולרשומות עסקיות, חיוב בהגשת דיווחים תקופתיים, והנחיה לרשויות המכס שלא לשחרר טובין ליצוא עד להשלמת בדיקת משרד הכלכלה. הצעת החוק אף מסמיכה מינוי מפקחים ומעניקה להם סמכויות חקירה רחבות מאוד.
חשוב לציין כי הטיוטה מציגה משטר אכיפה מנהלי מובנה, המבוסס על עיצומים כספיים משמעותיים בגין שורה של הפרות, לרבות יצוא ללא רישיון ואי-שיתוף פעולה עם מפקחים, בצירוף תוספות בגין הפרות נמשכות או חוזרות, וכן מנגנוני הגנה דיוניים (הודעה, זכות טיעון, הנמקה בכתב) וחובות פרסום שנועדו להגביר שקיפות והרתעה.
7. אחריות ועונשים
הצעת החוק קובעת חשיפה רב-שכבתית, לרבות עיצומים כספיים מנהליים, עיצומים נדחים, אחריות פלילית, ואחריות אישית של הנהלת התאגיד.
במישור המנהלי, הרגולטור רשאי להטיל קנסות אזרחיים משמעותיים בגין הפרות כגון מסירת מידע שגוי בהליכי רישוי או אכיפה, אי-מסירת מידע או מסמכים נדרשים, הפרת חובות דיווח או שמירת רשומות, יצוא ללא רישיון או בניגוד לתנאי רישיון, תיווך ללא רישיון, סיוע טכני ללא רישיון, ואי-ציות להוראות מפקחים; הטיוטה אף קובעת אחריות מוגברת בגין הפרות נמשכות והפרות חוזרות.
במישור הפלילי, הטיוטה קובעת עבירות הנוגעות לשיבוש הליכי אכיפה, לרבות הפרעה מהותית למפקח או מסירת מידע כוזב ביודעין, וכן עבירות יצוא או פעילות אסורה בנסיבות מחמירות, לרבות יצוא ל"מדינת אויב", הפרת החלטות של מועצת הביטחון של האו"ם שאומצו בדין הישראלי, ויצוא בניגוד להוראה מפורשת של הרשות המוסמכת; הפרות חמורות מסוימות עשויות לשאת עמן חשיפה לעונשי מאסר משמעותיים ולקנסות מוגדלים.
בנוסף, הטיוטה מתייחסת במפורש לאחריותם של נושאי משרה בתאגיד: "נושא משרה" (לרבות, למשל, מנהל פעיל או אדם אחר האחראי על התחום הרלוונטי בחברה) חייב לפקח ולנקוט את כל האמצעים הסבירים למניעת עבירות בידי התאגיד או עובדיו. הטיוטה יוצרת חזקה שלפיה נושא משרה הפר חובה זו אם התאגיד (או עובד שלו) מבצע עבירה, אלא אם יוכיח כי עשה כל שניתן באופן סביר כדי למלא את חובת הפיקוח והמניעה – כך שממשל תאגידי, בקרות פנימיות, הדרכות ותיעוד הופכים למרכיבים מרכזיים בהפחתת חשיפה אישית.
8. השלכות וצעדים מומלצים לטווח הקצר
הצעת חוק היצוא הדו-שימושי מהווה צעד מהותי לקראת התאמת מסגרת הפיקוח על היצוא של ישראל לנוהג הגלובלי, ובחלק מהמובנים אף מעבר לכך. משרד הכלכלה העריך כי מספר בקשות הרישוי כתוצאה מהחקיקה החדשה צפוי לכל הפחות להכפיל את עצמו, בנוסף לגידול הצפוי הנובע מהעברת הפיקוח על הצפנה למשרד הכלכלה , שאירע במרץ 2026. משרד הכלכלה נערך לשינוי וביקש הן תוספת משמעותית לתקציבו השנתי והן גידול של 25 תקנים ביחס למצבת כוח האדם הנוכחית.
אי לכך, חשוב לנצל את החודשים הקרובים במאמצים להשפיע על טיוב החקיקה הסופית ולהיערכות תפעולית לקראת כניסתו לתוקף. בין היתר, ניתן לנצל את תקופת ההתייעצות לצעדים הבאים:
- זהו את החשיפה שלכם לפיקוח על פי הצעת החוק החדשה: האם הארגון שלכם מפתח, משווק, מוכר או תומך בדרך אחרת – בישראל או מחוצה לה:
- "פריטים דו-שימושיים מפוקחים";
- פריטים שעלולים להיכלל בהגדרה של "פריטים דו-שימושיים שאינם מפוקחים" (למשל, פריטים הכפופים לסנקציות סקטוריאליות).
- אם כן, יש למפות אילו מן הפעילויות שלכם ביחס לפריטים אלה עשויות להיות מפוקחות, בין אם כ"יצוא", "תיווך", "סיוע טכני" או "שטעון".
- זהו אלו חובות רישוי או דיווח יהיו רלוונטיות לפעילויות שלכם: שקלו עד כמה רישיון רחב או פטור יהיו חיוניים לפעילותכם.
- נצלו את חלון ההערות (מועד אחרון: 25 באפריל 2026): השתמשו בתקופת ההערות כדי להעביר התייחסויות בנוגע להיקף הפיקוח המוצע, לקריטריונים לפטורים, להליכי הרישוי ולמאפיינים מרכזיים נוספים של החקיקה המוצעת.
- עדכנו את תוכנית הציות הפנימית ואת מנגנוני סינון משתמש הקצה/שימוש הקצה: היערכו להרחבת החשיפה במסגרת מנגנוני catch-all ולהגברת האכיפה, לרבות חובות שמירת רשומות. בנוסף, ככל שהרגולטור מתרחב כדי להתמודד עם העלייה הצפויה בהיקף הרישוי, על היצואנים להיערך לתהליכים מובנים יותר, לדרישות מידע ולביקורות – ולהקצות לכך משאבים פנימיים בהתאם. לנוכח החשיפה האישית של בעלי תפקידים ניהוליים ואנשי ציות, מעורבות אישית של המנהלים הרלוונטיים הינה חיונית.
